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Föderalismus und politische Legitimation – Zur Krise des Deutschen Bildungssystems
 
 
Seit einer Reihe von Jahren ist „Kooperationsverbot“ ein in der öffentlichen Debatte – zu Recht -  negativ besetzter Begriff. Bund und Länder dürfen im Bildungsbereich nicht kooperieren, die Föderalismusreform von 2006 hatte die entsprechenden Änderungen des Grundgesetzes erfolgreich durchgesetzt. Und auch wenn durch die hochschulfreundliche Reform 2014 Teile dieses Verbotes relativiert wurden, so ist allenthalben der Tenor der Debatte nicht zu überhören, der eine Rücknahme dieses „Verbotes“ fordert.
Untersuchungsergebnisse  an Schulen jeder Art machen seit Jahren deutlich, dass die deutschen Bildungssysteme auf der Stelle treten, insbesondere in Fragen der Verteilung sozialer Chancen und der Inklusion. Aber auch die erlernten Kompetenzen, die Qualität der Schulabschlüsse und vor allem ihre Vergleichbarkeit stehen unverändert im Fokus der Kritik und geben zweifelsohne ausreichend Anlass zur Sorge.
 
Kooperationsverbot und GG
 
Dabei war das Verbot der Kooperation zwischen Bund und Ländern in Bildungsfragen gar nicht das vorrangige Ziel der Föderalismusreform 2006, eher der Preis. Es ging in den seit der Wende angestoßenen Debatten u.a. um „die Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“, was nichts anderes bedeutete als eine Vereinfachung der Gesetzgebungsverfahren. Durch die Reduzierung der Anzahl der Gesetze, für die der Bundesrat zustimmungspflichtig war, entstand die zunächst von allen Seiten begrüßte Situation, in der Gesetzesvorhaben zügiger umgesetzt werden konnten. [1]
Das Kooperationsverbot findet sich nicht expressis verbis im Grundgesetz, eher in einem Bermuda-Dreieck der Artikel 3o, 73, 91b und 104.
Art. 30 stellt klar, dass die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder ist, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt.
Art. 73 nennt diese Regelungen, wozu seit der Föderalismusreform das Waffen- und Sprengstoffrecht, das Kernenergierecht, sowie das Melde- und das Notariatswesen gekommen sind. In diesem Kontext ist die Geschwindigkeit der Energiewende nach Fukushima verständlich.
Art. 33 V legt fest, dass das Beamtenrecht ist künftig nicht mehr nur unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze zu regeln, sondern auch „fortzuentwickeln“ ist. [2]
Art. 91b definiert exakt die – einzig - mögliche Kooperation im Bildungswesen. Danach können Bund und Länder auf Grund von Vereinbarungen zur Feststellung der Leistungsfähigkeit des Bildungswesens im internationalen Vergleich und bei diesbezüglichen Berichten und Empfehlungen zusammenwirken.[3]
Art. 104 stellt klar, dass die Länder die Kosten für ihre Aufgaben alleine tragen.
 
Föderalismus als politisches Legitimationsprinzip
 
Es erscheint auf den ersten Blick unsinnig und kurzfristig gedacht, den Einfluss der Bundespolitik auf die Bildungspolitiken der Länder für verwaltungstechnische und gesetzgeberische Vereinfachungen preiszugeben. Man ist wenig geneigt, den Ideenvätern und -müttern dieser Reform solch profanes Denken zu unterstellen.
Das Interesse an der gesamten Reform ist m.E. nicht in den Fach- und Sachgebieten ihrer Änderung zu suchen, sondern im föderalen System als solchem.
Das föderale System, wie wir es heute in der Bundesrepublik vorfinden, ist historisch in dem Sieg der Alliierten über Nazi-Deutschland begründet, die im Abkommen von Jalta 1945 nicht nur die Zuständigkeiten von Bund und Ländern festlegten, sondern auch deren jeweilige geografische und politische Struktur. Schon die Namensgebung vieler Bundesländer macht deutlich, dass es sich zunächst um Konstrukte ohne inneren kulturellen, historischen, politischen oder infrastrukturellen Zusammenhang handelt. Für die ehemalige DDR gilt dies doppelt, da in deren Gebiet 14 Bezirke ohne jede politische Autonomie die Verwaltungsstruktur bildeten. Die „neuen“ Bundesländer sind also in vielfacher Hinsicht neu, vor allem für ihre Bewohner.
Durch Zuweisung der Kompetenzbereiche Polizei, Medien, Kirche und Bildung, die allesamt nicht Bundesangelegenheiten sind, wurde die inhaltliche Begründung für ein politisches System geschaffen, das jedes Bundesland nicht nur wie einen eigenen Staat aussehen lässt, sondern ihm durch diese Kompetenzen quasi staatsrechtliche Weihen gibt und damit alle politischen Strukturen nachhaltig legitimiert, und eben nicht nur diese Strukturen, sondern vor allem die Menschen, die sie füllen.
Alle politische Kultur, die der Parteien wie die der Gewerkschaften, Interessenverbände, Bürgerinitiativen, ist föderal aufgebaut. Alle Parteien bestehen aus Landesverbänden, die die Bundesebene nach dem Delegationsprinzip beschicken, die Wahllisten für den Bundestag besetzen, etc., für alle anderen Gruppierungen gilt das Gleiche. Bundesebenen jedweder Art sind durch Landesebenen definiert.
Damit beziehen Politiker jeder Couleur ihr Selbstverständnis zum deutlich überwiegenden Teil aus ihrer Rolle im Kontext ihres Bundeslandes. Da die tatsächlich eindeutig definierte gesetzgeberische Alleinzuständigkeit der Länder im Bildungsbereich liegt, und nur hier, erhält die föderale Struktur auch im Wesentlichen über diese Alleinzuständigkeit ihre politische Legitimation. Länderparlamente beschließen nur ein Gesetz ohne jegliche rechtliche Verknüpfung mit Vorgaben des Bundes oder der EU, das Schulgesetz.
Im Umkehrschluss stellte der Verlust dieser Legitimation das Staatsprinzip eines Bundeslandes in Frage, vom Amte eines Ministerpräsidenten über einen Staatsgerichtshof bis hin zur Nutzung von Staatssymbolen und –insignien. Das komplette System einer Gewaltenteilung aufrecht zu erhalten ist ohne sinn- und realitätstiftende Inhalte, sprich: Gesetze, auf Dauer nicht denkbar. Nur Arbeitgeber von öffentlich Beschäftigten zu sein würde – auch angesichts des enormen Regierungsapparates in einem durchschnittlichen Bundesland – dem Legitimationsdruck dauerhaft nicht standhalten.
Bildungspolitik zudem substantiell als bundespolitische Aufgaben zu begreifen und zu etablieren, würde in diesem Kontext dauerhaft die politische Landschaft als Ganzes in Frage stellen.
 
Föderalismus und Kulturbewusstsein
 
Nach inzwischen 70 Jahren und 2 Nachkriegsgenerationen sind diese Landschaften durchaus auch mehr als nur Bildungslandschaften. Da sich die Strukturen in all diesen Jahrzehnten analog den politischen Modellen entwickelt haben, kann durchaus von politischen und kulturellen Identitäten gesprochen werden, deren Beharrungsvermögen nicht nur in den Köpfen der jeweiligen Einwohnerschaft, sondern auch in den administrativen Regelungen und Verläufen bis weit in tägliche Verrichtungen verankert ist. Hinzu kommt die strukturelle Parallelität aller Verbände, Vereine, Gewerkschaften, etc, die eine weitere Bindung an das jeweilige föderale Modell darstellt. Überlegungen bekannter politischer Köpfe über eine Neustrukturierung der Bundesländer waren und sind allesamt nicht Gegenstand politischer Debatten.[4]
Der Föderalismus vermittelt darüber hinaus eine Wahlpermanenz von hoher Dichte. Innerhalb einer Legislaturperiode des Bundestages finden fast 16 Landtagswahlen statt, die allesamt bundesweit Beachtung finden, sei es der Tendenz wegen, sei es wegen der Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat, oder möglicher Kandidatinnen der jeweiligen Parteien für höhere Weihen. Deutsche Ministerpräsidentinnen und –präsidenten sind allenthalben veritable Größen in der politischen Kultur, gelten als Meinungsbildner, Kandidatinnen und Kandidaten für noch höhere politische Ämter und sind medial durchaus präsent.
Gleichzeitig geht damit eine Ermüdung der Wahlbereitschaft einher, die faktisch ein verzerrtes Bild des realen Bürgerwillens liefert.
Die Summe dieser Faktoren, wozu sicher auch ein eher wenig zentralistisches Staatsverständnis in Deutschland per se zählt, gibt dem politischen, kulturellen und ökonomischen Bild Deutschlands ein in vielfacher Hinsicht anderes Gepräge als den meisten seiner europäischen Nachbarn oder anderen vergleichbaren, auch föderalen Staatsgebilden.
Deutschland ist mit über 80 Mio. Einwohnern nicht nur das mit deutlichem Abstand bevölkerungsreichste Land in Europa, bei übersichtlichem Territorium zudem eines der am dichtesten besiedelten. Gleichzeitig gibt es in Deutschland kaum Metropolen in Gestalt sog. Megacities, wie sie in fast allen anderen Ländern eine gewisse Selbstverständlichkeit sind, Metropolen im Sinne einer überproportionalen Zentrierung der politischen und ökonomischen Kräfte eines Landes.[5] Nehmen wir das Beispiel London: Der Großraum London zählt etwa 12 Mio. Einwohner, bei etwas mehr als 60 Mio. Einwohner Groß-Britanniens repräsentieren sie mithin ca. 20%. In und um Paris leben mehr als 9 Mio. Menschen, ganz Frankreich zählt etwa 64 Mio.  An der Spitze aber liegt eindeutig Athen: Mehr als ein Drittel der Griechen lebt in dort!
Anders formuliert: Die kulturelle, politische und soziale Orientierung ist wesentlich über die Metropolen vermittelt, mithin auch die Identitäten, ebenso wie deren Gegenmodelle.
In Deutschland zählen wir ca 15 „Agglomerationen“ oder LUZ[6] mit 1 Mio. oder mehr Einwohnern, bei denen lediglich das Ruhrgebiet und Berlin mit mehr als 4 Mio. Einwohnern herausragen, gerade mal 5% der Bundesbürger. In Deutschland gibt es zudem 675 Groß und Mittelstädte, nur noch rund 12 Mio. Bundesbürger leben auf dem Land, das entspricht etwa 15%. Diese Entwicklung wird noch durch den demografischen Wandel vorangetrieben, der die Landflucht insbesondere in den neuen Ländern verschärft. Bei gleichzeitigem Schrumpfen der Anzahl der in Deutschland lebenden Menschen wird es wachsende Zentren und verwaisende Landkommunen geben. Dies wiederum führt zu stärkerer Mobilität auch im Bildungssystem und einer erhöhten Wechselfrequenz an Kompetenzen, für die Schule die Voraussetzungen zu schaffen hat.
Aber je weniger nichtstädtische Kommunen es geben wird, die weder kulturell noch sozial als tragende Gemeinschaften funktionieren können, desto größer wird der Legitimationsdruck auf Bildungspolitiken, die aus föderaler Opportunität einer Zergliederung der Bildungssysteme Vorschub leisten und zunehmend ungleiche Voraussetzungen und Lebensbedingungen schaffen. Hier ist das wachsende Bewusstsein darüber, dass das vertraute Bildungssystem schon an der Landesgrenze etwas Unbekanntes wird, sicher ein Impuls in der Debatte.
 
Föderalismus und Bildungsstandards
 
Einhergehend mit dem schnellen Anforderungswechsel an Bildung stellt sich in wachsendem Maße die Frage nach Bildungsstandards, die z.B. aktuell von 6 Bundesländern mit einem gemeinsamen Aufgabenpool für Abiturprüfungen erprobt wird. Auf KMK-Ebene wird etwa die Notwendigkeit von bundesweiten Standards für IT-Ausstattung und –Kompetenzen debattiert - [7]bisher ohne verbindliches Ergebnis.
Die Enquete-Kommission „Internet und Gesellschaft“ des Deutschen Bundestages forderte schon vor Jahren von der KMK, „einheitliche Mindeststandards zur Medienkompetenz“ zu erarbeiten, die von jeder Schule im Rahmen ihres Medienbildungskonzeptes umgesetzt werden müssen: „Das bedeutet die Verankerung von Medienbildung in den Prüfungen und Lehrplänen für alle Fächer“.[8]
An Zähigkeit kaum zu überbieten ist die Art und Weise, mit der die UN-Behindertenrechtskonvention (nicht) umgesetzt wird, obwohl sie bereits seit 2009 geltendes Recht ist.
Erschwert werden alle Bemühungen zur Vergleichbarkeit sowohl des Inputs (Bildungsstandards) als auch des Outputs (= Abschlüsse) noch durch die Unterschiedlichkeit der Schulstrukturen in den Ländern, insbesondere in der Sekundarstufe I. Lediglich Bremen und Hamburg kennen nur 2 Schulformen ab Jahrgang 5, in allen anderen Bundesländern sind mindestens 3 Schulformen zu finden, Niedersachsen führt mit 6 (!) verschiedenen Schulformen.[9]
Nur die Schulform Gymnasium wird in allen Bundesländern vorgehalten. Gleichzeitig ist dort die größte Veränderung zu konstatieren: Je nach Bundesland beträgt der Anteil der Studierenden, die ihre Zugangsberechtigung nicht an einem Gymnasium erworben haben, zwischen 46 und 51%, mit anderen Worten: Der Bildungswunsch der Kinder, Jugendlichen und jungen Erwachsenen lässt sich nicht durch ein gegliedertes, weil selektives System steuern. Schulstrukturen, die Jahrgänge mehrheitlich nichtakademischen Bildungswegen zuweisen, werden durch die Wirklichkeit eingeholt, nein, überholt. Der Versuch, prognostisch die Bildungsgänge von Kindern ab dem 9 Lebensjahr zu erfassen, muss als gescheitert betrachtet werden, wird aber wegen der föderalen Struktur der Bundesrepublik und der in ihr angelegten Ungleichzeitigkeit der bildungspolitischen Entwicklungen in den Ländern vorerst Bestand haben.
 
Was tun?
 
Der Philosoph und Publizist Richard David Precht beklagt diese und weitere Missstände der deutschen Bildungssysteme in seinem Buch „Anna, die Schule und der liebe Gott“ und kommt zu dem Schluss, es sei „zwingend erforderlich, dass der Bund die Bildungspolitik der Länder“[10] koordiniere.
Dieser Ansatz verkennt das grundsätzliche Problem: Koordination setzt gleiche oder zumindest ähnliche inhaltliche Vorstellungen dessen, was koordiniert werden soll, voraus.
Das Problem ist in der Geschichte der Bundesrepublik nicht ganz neu. 1969 wurde erstmalig  - und bisher einmalig - ein Bundesbildungsgesetz verabschiedet, und zwar für den Bereich der beruflichen Bildung, der sich mit ähnlichen Problemen im dualen System der Beraufsausbildung konfrontiert sah. Unter der Regierung Brandt wurde die Rolle des Bundes in dieser Frage klarer gefasst. Zwar beschreibt das Gesetz (BBiG)[11] im Wesentlichen Koordinationsaufgaben, legt aber vor allem die Festlegung von Inhalten und Zielen der Berufsbildung in die Hand des Bundes.[12] Die Länder und ihre Verwaltungsstrukturen sind weiterhin Träger der Schulform Berufsbildende Schule, aber die inhaltlichen Vorgaben des Bundes über die Ausbildungsordnungen machen alle Berufsabschlüsse tatsächlich vergleichbar, resp der Mechatroniker in Passau lernt das Gleiche wie der Mechatroniker in Dortmund. Das wird niemand ernsthaft Abiturientinnen und Abiturienten aus beiden Städten unterstellen.
Zweifelsfrei muss eine Angleichung der Bildungsstandards bundesweit stattfinden, ebenso zweifelsfrei kann die Kultusministerkonferenz dies nicht leisten.
Hier scheint der Weg des BBiG ein geeignetes Modell zu sein. Übertragen bedeutet dieses, Bund und Länder schaffen die Voraussetzung für eine gesetzliche Struktur, die – adäquat den Berufsbildern – die Beschreibung und Festlegung von Mindeststandards für die Bildungsabschlüsse als Aufgabe in die Zuständigkeit des Bundes hebt, womöglich auch schrittweise. Das Berufsbildungsforschungsinstitut als Einrichtung des Bundes ist zuständig, parallel wäre an ein Bildungsforschungsinstitut für Allgemeinbildung zu denken. Dies würde insofern Schulgesetze der Länder im Regelfall nicht unmittelbar berühren, als die jeweils konkreten Abschlüsse resp die Anforderungen an sie überwiegend per Verordnung beschrieben werden. Die Gesetzgebungsstruktur der Länder wäre folglich zunächst nicht gestört.
All dies wird und kann die Krise des Föderalismus kaum aufhalten, aber hoffentlich helfen, die Blockade im Bildungssystem aufzuweichen. Hierbei werden sicherlich auch weitere OECD-Studien oder andere Vergleichsuntersuchungen eine Rolle spielen.
Dennoch bleibt als Voraussetzung ein erster Schritt, die Aufhebung des Kooperationsverbotes. Dass Ministerpräsidenten der Länder sich hier deutlich aus der Deckung wagen, macht Hoffnung.
Eine Erweiterung des § 91b[13] in diesem Sinne wäre ein juristisches Denkmodell. Seit dem 01.01.2015 ist hier bereits eine die Universitäten betreffende Änderung in Kraft getreten: „Bund und Länder können auf Grund von Vereinbarungen… bei der Förderung von Wissenschaft, Forschung und Lehre zusammenwirken.“
Eine Formulierung, die Vergleichbares auch für das Allgemeinbildende Schulsystem erfasst, müsste doch denkbar sein. Der Begriff „Vereinbarung“ weist zudem auf den Weg und die Partner hin: Bundestag, Bundesrat, Kultusministerkonferenz im Gespräch!
1970 richtete die Bundesregierung auf Beschluss des Bundestages eine Sachverständigenkommission ein, die der Berufsbildung die wesentlichen Impulse gab, nach bundeseinheitlichen Vorgaben zu arbeiten.
Ein vergleichbarer Weg ist vorstellbar. Seinerzeit benötigte diese Kommission 4 Jahre, bis sie ein Ergebnis vorlegen konnte, das allen an der Gesetzgebung beteiligten Organen realisierbar schien.
4 Jahre, das entspricht dem Zeitraum zwischen 2 olympischen Spielen!
Das sollte doch machbar sein!
 
Bernd Steinkamp
 
 


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[1] Das dies aber nicht immer problemlos ablaufen konnte und kann, wird am gegenwärtigen Konflikt um das Betreuungsgeld sichtbar. Aufgaben der Bundesländer werden dann zu Gemeinschaftsaufgaben, wenn diese Aufgaben für die Gesamtheit von Bedeutung sind. Genau das aber ist strittig. Denn Grundlage für eine Mitwirkung des Bundes ist, dass sie für die Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist. Und daran darf man bei den zutiefst bayrischen Intentionen dieses familienpolitischen Instrumentes getrost zweifeln.
[2] In der „Süddeutschen“ vom 17.4.15 war zu lesen, dass seit 2006 diese Spielräume genutzt werden, um den Beitrag der Beamten zu den Haushaltssanierungen abschöpfen zu können. Zwischen den Bundesländern weicht die Besoldung etwa einer A13-Stelle im Jahresgehalt um bis zu 5500€ ab! Das BVG-Urteil zur Richterbesoldung in Sachsen kritisiert die sehr weit gehende Interpretation dieses Artikels.
[3] Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass der Bund in den nächsten Jahren 500 Mio € in die Entwicklung von bundesweit einheitlichen Studiengängen für die Lehrerausbildung stecken will. Hier scheint das Kooperationsverbot nicht zu greifen.
[4] Man erinnere sich an den erfolglosen Versuch, Brandenburg und Berlin zu fusionieren oder die Debatte um den „Nordstaat“.
[5] Die UN bezeichnet die Struktur Kernstadt/suburbanes Umland als „Agglomeration“
[6] LUZ = Larger Urban Zone
[7] In ihrem Beschluss zur „Medienbildung in der Schule“ von 2012 forderten die Kultusminister eine „Entlastung von der technischen Betreuung“.
[8] Sascha Steuer, Online Magazin Digital Lernen, 25.6.2012
[9] Das Schulgesetz nennt die Schulformen Hauptschule, Realschule, Gymnasium, IGS, KGS, Oberschule.
[10] R.D.Precht, Anna, die Schule und der Liebe Gott“, München 2013, S.321
[11] Berufsbildungsgesetz
[12] BBiG § 84
[13] S.Seite 1